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专项债资金闲置问题突出 “钱等项目”为何多年难破解?
时间:2020-09-07 14:20 来源:

来源:新京报

为对冲新冠疫情影响,今年我国将发行3.75万亿元地方政府专项债券。近期,贵州、四川、河南、吉林多地对专项债使用情况进行调研督导,重点关注项目推进较慢、前期工作不扎实、债券资金支付不及时、后续配套融资不到位等问题。

事实上,上述情况并非新问题。从近期十余省(区市)公布的2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告可发现,专项债使用存在资金闲置、自行改变用途、违规举债等问题。

其中,资金闲置问题最为突出,有地方专项债资金闲置最长达到3年。审计署今年6月公布的报告显示,在审计18省份及所辖36个市县后发现,由于项目安排不合理或停止实施等原因,有503.67亿元新增专项债券资金未使用,其中132.3亿元闲置超过1年。

专项债资金闲置不仅不能发挥应有效益,政府还需为其付出利息。如果按照2019年地方债3.47%的平均利率估算,100亿元资金闲置1年,将白白支付利息3.47亿元。

问题:资金闲置突出 有地方错用资金还贷款

“资金闲置”成为多地审计发现的突出问题。四川、广东、河北、湖南、山东、海南、福建、广西等均存在该情况。

比如,广东审计发现,截至2019年底,全省共有313个2019年新增地方政府债券项目因项目进度与资金筹集不衔接等原因,债券资金未形成实际支出,涉及金额169亿元,占2019年全省新增地方政府债券的7.8%。

四川在审计中发现,275.58亿元新增债券资金由于项目准备不充分或停止实施等原因未使用,其中141.82亿元闲置超过1年。广西审计发现,1市3县以及8家单位9.07亿元债券资金闲置超过一年;2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%。

海南在审计省本级和9个市县2016年至2019年地方政府债券资金时发现,4个市县32.04亿元至2019年末仍未使用,最长滞留时间达36个月。福建审计部门虽未明确闲置资金规模,但表示2019年安排省本级和市县的专项债券有25.94%当年结转未使用。

除资金闲置外,有的地方还自行改变专项债资金用途,或用于日常支出。

比如,四川审计发现,13个市县自行调整债券资金4.48亿元用途(项目),未履行报批(备案)手续。海南审计发现,3个市县未经批准擅自调整债券项目或资金用途6.12亿元。广东审计发现,有10个市因前期准备工作不充分、项目进度慢等原因调整债券资金用于其他项目,未按规定程序报批,涉及金额51.62亿元。云南有13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款。

根据规定,专项债资金必须用于有一定收益的公益性项目。不过,山东审计却发现,有的市县将专项债券资金用于无收益项目。此外,湖南、海南审计还发现,部分市县将政府债券资金用于日常支出、经常性支出等。

部分地区还存在专项债管理机制体制上的空白。比如,深圳审计发现,由于缺乏上级财政部门的指导意见,市财政局尚未出台政府债券专项管理办法。广东也有此问题,有5个市、22个县未建立地方政府债券管理配套制度,有9个市未建立债券项目多部门协商入库工作机制。

解读1:专项债资金为何“趴在账上”?

——项目准备不充分或进度与资金筹集不衔接

自2017年起,审计部门开始披露专项债券存在的问题。其中,资金闲置、“钱等项目”时有发生,但至今仍未杜绝。各地争取到的专项债资金为何“趴在账上”?

分析原因,多地在审计报告中表示,资金闲置主要由于项目准备不充分或停止实施、项目进度与资金筹集不衔接等导致。

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成进一步分析,政府投资项目在开工前需要进行一系列审批,包括可行性论证、环保、用地、规划等,少数项目申报时考虑不足,前期工作不够扎实,导致地方虽然积极申请到了专项债额度,也完成了发债筹资,但短期内无法开工,造成资金闲置。

项目进度与资金筹集不衔接的情况也同样存在,对外经济贸易大学教授毛捷认为,这主要是由于地方专项债拨付进度较快,但项目落地或开工相对慢造成的,一些建设项目需要分期推进,但筹资可能一次性完成,造成资金闲置。

记者注意到,近些年,不少专项债资金投向交通建设类项目,这类项目往往建设周期较长,导致资金使用进度相对较慢。福建审计部门就在报告中指出,2018-2020年用于配置交通类专项债券资金的比重逐年提高,一定程度挤压了其他项目的债券资金需求。与此同时,一些收费公路债券资金使用进度较慢,未能及时形成实物工作量。

审计部门也指出了上述原因,广东审计报告认为,部分地方和部门“先谋事、后排钱”的理念尚未牢固树立,仍然存在重投入轻管理、重支出轻绩效思想,预算绩效理念有待增强。

在项目与资金的衔接方面,存在“放管服”改革尚未完全到位、政策审批门槛过高、部门间协调配合机制不健全等问题,导致项目审批建设缓慢。

此外,职能部门对分管的财政专项资金纵向管理力度不足、监管缺位,导致挤占挪用财政资金的行为时有发生;地方政府等主体责任不落实也是导致有的问题屡审屡犯的原因。

解读2:如何避免资金闲置、“钱等项目”?

——赋予地方一定自主权,可依法合规调整用途

截至7月31日,今年新增地方政府专项债券已发行22661亿元,完成全年计划(37500亿元)的60.4%。按照计划,全年新增专项债将力争在10月底前发行完毕。

地方政府通过借债筹得的大笔资金如何才能用好,避免资金闲置、“钱等项目”?

记者注意到,今年以来,国务院多次强调加强项目管理,确保“资金跟着项目走”。相关部门也强调,各地要做好项目储备,在前期准备上多下工夫。

财政部于今年7月29日印发通知,针对资金与项目不衔接的问题,提出可依法合规调整新增专项债券用途,赋予地方一定的自主权,对因准备不足短期内难以建设实施的项目,允许省级政府及时按程序调整用途,确需调整用途的,原则上应当于9月底前完成,合理简化程序,确保年内形成实物工作量。

对审计中发现的其他问题,通知也设定了相应“负面清单”:如严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务,决不允许搞形象工程、面子工程;新增专项债券资金依法不得用于经常性支出,严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等;严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等;坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

此外,还在监管方面提出要求,依托地方政府债务管理信息系统,对专项债券发行使用实行全过程监控,既要督促加快资金使用进度,尽快形成实物工作量,也要确保项目质量,提高债券资金使用绩效,决不能乱花钱。同时,对资金拨付进度慢、安排使用不合规的市县、相关主管部门和项目单位予以通报或约谈。



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