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论PPP项目再融资的功过是非
时间:2020-07-23 14:32 来源:

  PPP项目再融资指区别于PPP首次融资之外为实现诸如投资者的退出、减低融资成本、分散转移投资风险、引进战略投资同盟、投资利益输送转移等特定功能而进行的融资行为。PPP项目再融资目的多样,功能多样,形式多样,参与主体复杂。从目前PPP再融资的现状看,由于PPP再融资仍然处于市场自发阶段,市场需求的多样性和PPP的创新功能必然导致PPP再融资现象的多样和纷乱。这种再融资的多样和纷乱一方面填补了PPP相关方的利益需求,另一方面也对PPP项目的规范操作带来了挑战。对PPP项目再融资需求的正当性加以识别,加以法律和制度保障,规范再融资的目的和程序要求,杜绝不正当PPP再融资需求行为发生,严查PPP项目违规再融资行为是保障PPP项目行稳致远的大事。

一、PPP再融资的分类

  PPP再融资种类多样,按照PPP再融资功能可以分为诸如投资者的退出、减低融资成本、分散转移投资风险、引进战略投资同盟、投资利益输送转移等;按照PPP再融资的形式可以分为股权融资和债权融资;按照PPP再融资是否标准化可以分为标准化融资和非标融资;按照是否进场交易可以分为场内融资和场外融资;按照参与主体多少可以分为向特定对象融资和向非特定对象的公众融资;按照是否需要政府批准可以分为需要经过批准生效和无需批准即具有法律效力的融资;按照PPP再融资参与的主体是否国有分为国有主体之间的再融资和非国有主体之间的再融资等等。从不同的视角对PPP再融资进行分类可以发现不同领域存在的问题短板,从而采取相应的应对策略加以解决。而不同的视角又归属于不同的部门和行业自律领域管理,需要从各自的专业角度进行深入研究和提出管理措施。本文从PPP再融资的功能视角对PPP再融资存在的问题加以分析。之所以选择这个视角是因为笔者认为PPP再融资的功能是判断PPP再融资的必要性、正当性的关键,也是PPP主管机关应该重点关注的领域。

二、PPP再融资存在的问题和建议

  1、以投资者退出为目的PPP再融资
 
  PPP项目需要稳定、长期的投资,这是PPP项目的基本特征所要求的,也是维护公共利益的需要。所以,PPP相关程序规定了PPP投资者退出的强制性限制,在PPP合同中也规定了相应的约束条款。在传统的PPP理念中PPP投资者中途退出是例外。但是,从现实需求看,由于PPP投资者投资目的不同,绝对不允许PPP投资者中途退出也不利于PPP的发展,尤其是对于哪些侧重项目建设以及财务投资的投资者,如果不允许其退出必然导致其无法积极参与PPP项目。同时,这些投资者在完成其使命后仍留在项目公司也会降低项目公司的管理效率,并不完全有利于项目公司运营,也会影响这些企业机构去集中精力投资建设其他PPP项目。所以,有的项目投资者需要在适当的时候退出,这是PPP项目投资主体的多样性决定的。PPP实践中因PPP投资者退出再融资存在的问题是很多的,比如有的企业通过高资质有实力企业竞标中标,然后通过再融资退出。还有的企业通过PPP项目的建设赚取了项目的主要利益,通过PPP项目再融资实现金蟾脱壳,给公共利益造成了威胁。还有的通过PPP再融资让不合规主体如政府融资平台成为投资主体,造成政府债务隐性隐患。还有的未经法定程序进行PPP再融资退出,造成国有资产流失和合同违约等。在这种再融资模式下,政府方和监管方需要重点关注的是PPP投资者的变更是否对合同会造成违约,是否会弱化项目公司的建设运营实力,是否会规避招标投标,是否履行了相关程序。必要时应组织专家和相关部门进行可行性论证,避免违规退出。
 
   2、以降低融资成本为目的PPP再融资
 
  PPP项目资金使用周期长,资金成本对项目收益影响较大,而PPP实践中由于资金市场的变化可能会涉及到需要对项目资金进行置换来降低成本,包括对项目股权融资及债权融资的置换,也包括对项目各个阶段需要的各类保证金或保函的置换。这种PPP再融资存在的主要问题包括合同条款缺乏可操作性,置换即违约,使低成本资金置换成为不可能;资金置换缺少担保工具,影响资金置换;资金置换收益没有和政府分成机制,容易造成在资金成本风险分配方面的不公平等。这种再融资模式下,要注意在PPP合同设计,融资合同设计中充分体现市场调节原则,保证在PPP合作期内项目能够使用符合市场行情的资金,避免资金成本和市场的较大偏差;要注意资金成本的风险合理分配,避免造成对合同各方的不合理分配影响公平和项目运行;要注意PPP再融资中可能出现的政府担保违规举债问题;要注意避免通过PPP再融资出现资本金举债,违反对PPP项目资本金穿透管理的强制性规定,影响项目公司的运营实力的问题发生。
 
  3、以分散转移PPP投资风险为目的PPP再融资
 
  PPP投资时间长,回收慢,变数多。所以,在实践中出现了许多以分散PPP投资为目的的PPP再融资。这种模式的好处是可以有效降低投资者的风险,缺点是造成PPP投资者的管理主体增多,有可能增大管理难度,也有可能引进不适格投资者造成项目风险。所以,对于这种模式要慎重对待。一般不宜直接允许在项目的合作过程中增加投资人。
 
  4. 引进战略投资同盟为目的的PPP再融资
 
  为实现PPP项目的提质增效,以及企业的战略重组,解决企业的项目投资困难都会涉及到PPP项目的再融资。这种再融资符合企业的发展战略,有利于项目落地和正常运营。但是,PPP项目承载着维护公共利益的神圣使命,当项目相关方利益与公共利益冲突时要选择优先保护公共利益。所以,对该类PPP再融资要注意对公共利益影响性审查,确保程序合规和公共利益不受影响。
 
  5. 以投资利益输送转移为目的的PPP再融资
 
  PPP再融资绝大多数是基于正当合理的项目需求,但不妨碍有些项目是为了输送相关利益而进行PPP再融资安排。通过PPP再融资安排PPP项目初期谋划的各方利益甚至灰色利益得以实现。这种再融资模式是绝不允许和需要坚决制止的。要坚决防止这种现象的发生,发现一起要严格处理一起。
 
  PPP再融资是基于PPP创新属性和PPP融资需求复杂性决定的,没有积极的PPP再融资探索,就不能满足PPP形式多样的复杂融资需求,没有切实可行的管理和行业引导,PPP再融资有可能会出现各种问题,影响PPP事业的健康发展。笔者认为对PPP再融资要允许各方主体积极探索,丰富再融资形式,满足正当合理需求。同时,要严格监管,正确引导。要及时总结经验教训。对好的再融资模式要总结推广,对违规PPP再融资的问题要严肃处理。


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