随着国家对环境治理的逐渐重视，国家加大基础设施和环保投资力度，各项扶持政策出台，社会需求的增长，我国污水处理行业进入了快速发展阶段。污水处理厂的新建、改扩建、提标改造等在各地如火如荼的开展，而污水处理厂项目前期投资较大，对各地财政均有一定的压力，那么，污水处理厂项目采用什么模式能够快速推进项目实施落地就成为各地政府的关注重点。当前政策背景下，污水处理厂项目最常采用的实施模式有PPP模式、特许经营模式、专项债模式等。

一、政策依据

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。”

《财政部 住房城乡建设部 农业部 环境保护部 关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）“以全面实施为核心，在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”

《城镇排水与污水处理条例》（国务院令第641号）“国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。”

《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”

《基础设施与公用事业特许经营管理办法》（第25号令）

《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号）“支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目。”

《国家发展改革委 住房城乡建设部 生态环境部 印发<关于推进建制镇生活污水垃圾处理设施建设和管理的实施方案>的通知》发改环资〔2022〕1932号“将符合条件的建制镇污水垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围，中央预算内投资对符合条件的项目予以积极支持。”

二、案例分享

（一）PPP模式

1、项目背景

H市城区污水处理能力提升一期工程PPP项目总投资约为20.58亿元，主要建设内容包括新建北污水处理厂、管网及泵站工程、生态沟渠工程。其中，新建北污水处理厂1座，设计规模20万吨/日；新建污水管网17100米，配套提升泵站 1 座，设计规模 3 万吨/日；新建中水管网10300米，新建尾水管道 2000米；新建尾水生态沟渠 6.65千米，沟渠穿现状路做箱涵，穿规划道路架设桥梁，起点处设盖板沟。项目采用PPP模式，运作方式为BOT，回报机制为可行性缺口补助。

2、运作方式

本PPP项目采用BOT的运作方式，具体运作方式如下图。

本项目是常见的污水处理厂配套管网的厂网一体化项目，属于新建项目，在项目合作期内，项目公司负责项目的建设、运营维护。项目资产权属归于政府方，项目公司享有项目的经营权。

3、污水处理服务费

本项目污水处理服务费采用按量付费，按照文件规定，污水处理厂实行“收支两条线”，即财政部门按照实施机构确认的付款申请向实施机构拨付资金，用于支付项目公司污水处理服务费。污水处理服务费=污水处理单价×基础水量±可变成本单价×（基础水量-实际处理水量），污水处理单价通常包含：人工费、电费、水费、药剂费、污泥处置费、维修费、管理费、摊销费、税费、财务费用、合理利润等，在项目中设置一个污水处理服务费，通过设置基础水量以及调价机制的方式来平衡投资人的利益。

本项目的基础水量设定采用“分阶段确定基础水量，水量逐年增长”的方式。基础水量从运营期第一年70%负荷率，以后年度逐年增长10%。约定对固定成本按基础水量结算，即保障对项目公司的投资成本的回收，而对可变成本，则根据实际处理的污水量据实结算。若项目实际进水量高于基础水量，则高出部分水量按可变成本(含税)结算，若项目实际进水量低于基础水量，则扣除低出部分水量的可变成本(含税)。

（二）特许经营模式

1、项目背景

Y区污水处理厂项目为存量项目，收水范围为Y区居民生活污水和其开发区内企业废水（目前开发区内企业主要为机械制造及加工类，有个别纺织及食品企业）及部分乡镇的生活污水。本项目总设计能力6万m3/d，处理后出水水质满足《大清河流域水污染物排放标准》（DB13/2795-2018）的核心控制区排放限值，达到地表准Ⅲ类水排放要求。

本项目以TOT方式运作，评估特许经营权价值为39993.11万元，即为特许经营转让费，则本项目总投资指特许经营转让费，项目的特许经营期限为30年，由社会资本竞争项目的污水处理服务费单价和可变成本。本项目采用公开招标方式进行社会资本采购。

2、回报机制

本项目属于经营性项目，具有明确的收费基础，有一定的收益，但使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报，需由政府给予项目公司一定的经济补助，因此，本项目适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制。使用者付费来源于使用者缴纳的污水处理费、中水回用收入等。

本项目需要政府可行性缺口补助，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。

3、实施模式的确定

在污水处理厂实施过程中，很多人对项目到底采用特许经营模式还是采用PPP模式产生疑问。那么，首先，我们需要了解二者的适用范围。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，）规定，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。而根据第25号令规定，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域可以实施特许经营。所以，特许经营和PPP在适用范围内有一定的交叉，在交叉范围的这部分项目既可以采用特许经营模式，也可以PPP模式。污水处理属于环境保护领域，所以采用特许经营就或者PPP模式，实施单位可以根据项目具体情况确定实施模式。

（三）专项债模式

1、项目背景

C区城镇污水处理厂技术改造项目总投资约为13477万元，项目建设规模与内容：①设备升级改造工程主要包括：生化系统、加药系统、污泥处理系统、中控系统的改造以及厂区损坏设备的维修更换。②再生水回用工程为建设处理规模为产水2万吨/日的再生水回用工程；③新建综合池工程为建设综合池生物池一座，建筑面积4125平方米。项目建设期为1年。本项目正在招标，尚未完工。

2、项目收入

本项目收入来源于污水处理收入和中水回用收入。根据C区征收污水处理收入标准和中水回用收入标准，确定污水处理单价和中水回用单价，计算污水处理收入和中水回用水收入。

污水处理厂申请专项债，一般收入来源于污水处理收入，有的项目可能也会包含中水收入。

3、项目融资与收益平衡

本项目资本金占比40%，为财政资金；专项债券占比60%，债券期限为15年，融资利率4%，每半年付息一次，在本债券存续期的后10年等额还本。本项目覆盖倍数为1.46，可以实现项目收益与融资自求平衡。

三、综合分析

当前，污水处理厂类项目常规采用PPP模式、特许经营模式和专项债，三种模式各有利弊。采用PPP模式，优点：可实现政府投资项目更高的效率，扩大了政府投资项目的资金来源，提高政府和社会资本的财务稳健性，使基础设施和公共服务的品质得到改善，有助于政府和社会资本实现长远规划，有助于树立政府的新形象；缺点：社会资本要求的回报较高，融资成本较高，一定程度的垄断性，复杂的交易结构带来的运作上的低效率，公共利益最大化和社会资本追求投资回报之间的矛盾。

特许经营模式与PPP模式有一定的相似性，但有两点是需要大家注意的：一是项目“入库”。根据政策文件来看，PPP有强制“入库”的要求，根据财金[2015]166号“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。”PPP项目的“入库”是对项目安排财政预算的一种保障。而特许经营未有“强制入库”要求，那么对于需要政府可行性缺口补助的特许经营项目则涉及未来预算安排，需要开展财政承受能力论证。二是项目投资人要求不同。PPP项目不允许本级平台公司及其下属企业作为社会资本参与本级PPP项目，特许经营模式并无此禁止性规定，在一定程度上有利于项目实施落地。

采用专项债模式，优点：发行利率较低、资金成本低，资金筹集周期较短；缺点：债务限额管理，审核流程较为繁琐。

以上三种模式在应用中各有优劣，需要根据具体项目的具体情况选择合适的实施模式。