所谓地方政府投融资平台（城投），是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目地的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司、国有控股投资公司等。其职能是将政府划拨或注入或授予的土地、股权、资金、特许经营权等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于城乡基础设施和社会基础设施等公益性和准公益性项目。

政府平台公司的属性是政府和市场之间。改革开放后，我国确立了以经济建设为中心，体制机制开始发生根本性变化，逐步从计划经济向社会主义市场经济转变。1986年上海为承接32亿美金外债专门成立久事公司，可以说是中国城市基础设施建设市场化的开始。

1994年，国家成立政策性银行国家开发银行。它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化一国金融体系的整体功能。政策性银行具有的特点：一是政策性银行一般由政府财政拨款出资或政府参股设立，由政府控股，与政府保持着密切关系；二是政策性银行不以营利为目标，而以贯彻执行国家的社会经济政策为己任。其主要功能是为国家重点建设和按照国家产业政策重点扶持的行业及区域的发展提供资金融通。从这个意义上说，政策性银行就是国家级的政府投融资平台，其承担的主要职能就是以市场化的方式来落实国家产业政策。所以，国家开发银行原行长陈元把国开行定位为：政府和市场之间。

同样，地方政府投融资平台承担的职能也是为当地城市基础设施等公益事业建设提供资金融通，一头对政府，一头对市场。计划经济下，没有市场，资金完全是财政拨款；社会主义市场经济下，既有计划，又有市场，资金来源除了财政拨款外，还可以通过贷款等渠道以市场的方式筹集。正是这样的改革，地方政府通过成立投融资平台，以土地抵押和政府信用担保的方式从市场上融资，开启了我国城市化的快速通道，也逐步形成了备受诟病的土地财政。

政府投融资平台是改革的产物，是市场的产物，具有政府和市场双重属性，在城市资源配置配置上具有明显“二元制”特点，即市场和政府同时在配置资源方面起重要作用，甚至政府方面的作用更大。

政府平台公司的本质是地方政府间的竞争。著名经济学家张五常说，中国经济最精彩的地方表现在地方政府之间的竞争。没有竞争就没有发展，当我们把一个个城市看做企业来经营时，这时的竞争就成了地方政府之间的竞争。竞争的动力来自于地方官员对政绩的追求和职位的提升，政绩表现的主要量化指标就是GDP和环境。要想把这两个指标搞上去，就离不开城市和产业。建设城市，离不开资金，要融资，就要走市场化运作。这样，政府主导的、市场化运作的融资平台就产生了。实践也证明，哪个地方政府的融资平台做得好，哪个城市建设得就好。重庆八大投、合肥建投、苏州工业园、南京城投、雄安集团都是典型案例。

政府平台公司的使命是履行政府提供公共产品的责任。政府是提供城市基础设施和其他公共产品的责任方，长期以来，由于地方政府财权和事权的不匹配，各地在基础设施建设和其它公共产品投入上严重欠账，土地财政和投融资平台让地方政府通过市场化方式解决了这一难题，履行这一责任也就成了投融资平台的使命。

对于地方政府投融资平台（城投）未来的发展，关键是要遵循属性、回到本质，把城投打造成一个集人才、项目、资金为一体的枢纽（HUB）。一是要建立人才池，把错位的人力属性纠正过来。让公务员身份、事业单位身份、国有企业身份和纯社会身份的人才既能发挥各自作用，还能将身份进行转换，并且成为地方人才培训的基地；二是要建立项目池，把错位的项目属性纠正过来。无论是政府投资项目，还是企业投资项目，或者是PPP项目，城投都要积极谋划、包装、准备各类项目；三是要建立资金池，把错位的资本属性纠正过来。资金的错位一个是时间错位，一个是空间错位；四是要连接城市资产端和产业端，把土地财政过渡到产业财政，让城市可持续发展。

注：本文于2021年4月发表在《河北城投》第2期