目前专项债一般是有两种申报模式：第一种是地方政府的各个职能部门作为项目的申报主体，专项债资金会直接给到各个政府部门；第二种是地方国有企业（主要是城投公司）作为项目的申报主体，专项债资金会直接给到国有企业。从了解到的情况来看，第一种申报模式为最主要的模式，占比非常高；第二种申报模式属于补充方式。
    无论是哪种方式，对于城投公司来说都是很好的机会。对于第一种模式来说，对于第二种模式来说，城投公司同样可以在完成项目建设的同时，实现营业收入的增加。因此，这两种模式对于城投公司来说都是很有利的。

 在当前的经济环境下，因为多种因素的影响，地方政府的财政收入有了一定程度的减少，可以给城投公司的支持势必会有一定的减少。因此，通过专项债模式，城投公司可以在一定程度上降低偿债压力。从公开披露的信息来看，很多城投公司已经在积极开展专项债业务。因此，城投公司需要主动争取专项债模式，通过与各个政府部门的合作，增加专项债项目的运作。

一、城投公司参与专项债券项目要把握“三条红线”

城投公司作为地方经济社会发展的一只主要力量，为了合法和规范地参与政府专项债项目，在首先剥离代政府融资职能，进行市场化转型后，可以积极主动介入专项债项目，但同时需要把握好不能越过的“三条红线”。

（一）收入管理遵循“收入归集和优先还款”的原则

地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，是一种借贷性质的资金。按照政府性基金预算管理的相关规定，地方政府专项债券项目所产生的收入与支出纳入政府性基金预算管理，这也就意味着，专项债券项目所产生的收入要纳入预算管理，收入归集具有法定性。

（二）债券资金所形成的资产不得注入城投公司

专项债券资金所形成的资产，按照现行的政策规定，应被认定为公益性资产。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确规定，“地方政府不得将公益性资产注入融资平台公司”，专项债券项目所形成的的公益性资产在向融资平台公司注入的过程中存在一定的政策障碍。

（三）禁止以专项债券项目为载体违规举债融资

现阶段大量专项债券项目处于建设期，部分债券项目以政府局委作为申报主体，但是在实际建设中，城投公司以债券项目的经营收益或资产为担保筹集项目建设所需资金，在没有理顺政府和公司关于专项债券项目投资运营的合理合规关系的情况下，此举涉嫌违规举债，存在较大的政策风险，在实践中需要借助于合作投资、授权运营等多种方式，明确项目在优先符合债券资金和资产管理的前提下实施市场化融资的还款来源，坚决守住不新增政府隐性债务的底线。

二、城投公司深度参与专项债券项目的方式：

（一）通过委托代建的方式参与专项债券项目

城投公司可以和地方政府的职能部门进行合作，通过委托代建的模式建设基础设施项目。在这种模式下，城投公司不需要自己进行融资，不会增加公司的债务负担，同时还可以增加公司的营业收入，提升公司的盈利能力。

（二）以申报主体的方式参与专项债券投资建设运营

《配套融资工作的通知》为国有企业尤其是城投公司以申报主体的方式参与专项债券项目的投资、建设与运营提供了政策支撑，由企业法人项目单位作为立项主体参与专项债券项目的全生命周期管理，综合使用自有资金、财政资金以及专项债券资金完成项目的建设并主导项目运营。

（三）专项债资金作为项目资本金

在满足“债贷组合”项目申报条件下，城投公司也可以合规使用银行贷款筹集项目建设资金，或以专项债券资金作为项目资本金，发挥专项债券“四两拨千斤”的作用。

专项债券作资本金也不是每个项目都可以，必须具备以下条件：一是限定在重大项目。必须符合中央国务院重大决策部署、具有较大 示范带动效应的重大项目；或者是列入发改委重点项目库的重要项目。二是作资本金必须获得省级财政部门批准。运用债务性资金作资本金 属于“特事特办” ，需要设计专门的资金使用方案、运用比例和偿还 方式，需要获得上级财政部门的审批与同意。三是必须具备向金融机构市场化融资条件。专项债资金作项目资本金， 本质上是为了进一步撬动社会投资；所以项目本身必须具有市场化的现金流，能够通过经营性的收入来获得银行贷款等市场化融资。

比较适合用专项债资金作项目资本金的项目。一是产业园区类项目。产业类基础设施是国家与金融都重点支持的领域，且其中的人才公寓、标准化厂房、孵化器、水电气热项目都具有较为稳定的现金流收入；既容易列入重大项目范畴，又具备较好的市场化融资条件。二是县城新型城镇化项目。新型城镇化领域属于国家支持的重点领域， 且国家发改委在去年下发了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项 的通知》，对于县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施以及 县城其他基础设施提供专项信贷支持。三是重大交通领域及其配套项目。在“十四五”期间，新一轮交通投 资将作为打通国内经济循环的重点措施，也是政策与金融重点支持的 方向。

（四）以合作投资经营方式参与专项债券项目全生命周期投资运营

本次国务院常务会议提出吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资，充分发挥债券资金的杠杆作用，为专项债券的发展提出了新的要求和目标，为社会资本以投资人的身份参与债券项目的投资、建设与运营提供了政策支撑。

作为地方经济发展的重要参与者，城投公司以社会资本身份参与专项债券项目全生命周期管理，通过市场化的方式构建公司-政府-社会公众合规的交易框架，实现三方共赢。

（五）以委托运营方式参与专项债券项目的运营管理

城投公司以社会资本的身份，以委托运营的方式参与存量债券项目资产的运营，一方面以自身的运营管理能力盘活存量项目资产，提供公共产品与服务，另一方面参与专项债券收入与成本的归集，化解债券本息偿付的难题。

专项债券项目的公益性价值的实现以及债券本息的偿付要求对项目运营提出了更高的要求。城投公司自身的资源禀赋决定了其参与专项债券项目运营过程中的地位和议价能力。深度参与地方政府专项债券项目，成为城投公司实现真正意义的转型以及城市运营产业化运作的重要契机。

总之，在当前政府项目融资困难，经济增长乏力的情况下，提高政府专项债券资金的投资和使用效率，畅通城投公司参与地方政府专项债项目，不失为地方政府稳定和扩大有效投资，促进补短板增后劲和实现地方经济稳定增长的一个重要途径

作者：李志坚  河北城市建设投融资协会副秘书长  筑城河北建设投资咨询公司副总经理