一、城投的特色性

在我国经济中，有一个极其特殊并且规模巨大的行业——城投。说它极其特殊，是因为城投的经营完全非市场化，但是融资却市场化，横跨体制内外。

1.成立背景特殊

城投公司产生于80年代末、90年代初开始的政府经营城市的大背景下。当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格局紧密相关，并随着经营城市理论和实践的不断深化、完善而发展壮大。

2.职能定位特殊

城投公司与政府的关系是“委托-代理-经营”的关系。城投公司主要是代表政府进行相关项目的投融资，建设和管理城建相关项目和资产，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。这种特殊的职能定位，使其无法从本质上摆脱政府行政上的约束。

3.经营目标复杂

城投公司的业务范围既包括纯公益性的项目，又包含准经营性和经营性项目，因此城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经营性三个不同性质的经营系统。公益性项目追求政府目标实现和最大限度的社会效益；准经营性项目兼顾有限的经济效益；经营性项目则以实现经济效益为主要目标。这样就导致城投公司不能完全追求经济效益。

4.政府信用为依托

城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体，自身的融资能力极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持，在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成，同时以政府信用为依托进行融资。在市场经济下，仅仅依靠政府的支持，不能实现公司的可持续发展。

二、什么样的城投算强城投

近些年，城投公司做大做强成为热点话题，那做大做强的标志到底是什么？能不能具象化？本文从在地区经济发展中的支撑作用、公共服务效率、投融资能力、业务竞争力、管理能力五大维度，提供衡量一家城投公司是否优秀的评价体系。

1.在区域经济发展中的支撑作用强

城投公司依托于地方政府而建立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，协助地区重大发展战略落地。评价城投公司支撑城市发展战略的方式和领域，可采用以下分析框架：一是参与城市建设、优化城市功能；二是引导产业升级、支持重大产业发展；三是通过上缴国有资本经营收益增加财政收入。

“优化城市功能”指标重点考虑平台为城市功能提升、产业经济地理重塑、重大基础设施建设等支撑作用。

“引导产业升级”指标重点考虑对区域新兴产业投资、新经济培育、产业功能区配套建设等因素。

“增加财政收入”指标重点考虑税收及上交国有资本经营收益以及其他增加财政收入方式等因素。

2.在区域的公共服务效率要高

城投公司应充分发挥国有企业职能，找准公益性服务与营利性服务的平衡点，通过市场化供给、专业化运营方式，增加优质公共服务产品均衡供给，提升市民获得感、幸福感、安全感的作用，有效发挥惠民利民便民的服务保障功能。从公共服务和产品的供给、质量和安全，以及公共服务的市场化运作两方面来评价城投公司的公共服务效率。

“公交出行”、“地铁出行”、“长途客运服务”指标重点考虑年客运量、运营里程、出行分担率、运营服务水平和效率等因素。

“供、排水服务”指标重点考虑自来水供应量、污水处理率等因素。

“供气服务”指标重点考虑燃气供应量、供气户数等因素。

“供热服务”指标重点考虑供热量、供热户数等因素。

“‘菜篮子’工程”指标重点考虑农副产品的市场占有率等因素。

“教育服务”指标重点考虑新建幼儿园、中小学数量，新增幼儿园、中小学数量等因素。

“医疗服务”指标重点考虑建设、经营医院、卫生医疗及康养机构数量，完成投资额度、新增床位数量等因素。

“文体旅服务”指标重点考虑打造文体旅设施、承办、策划、引入重大文体活动，培育文体旅产业等因素。

3.城投企业的融资与偿债能力要强

城投公司作为国有资本运营平台，应认真履行好授权范围内国有资本出资人职责，提升资本使用效率，带动非公经济共同发展。在国有资本流动当中实现经济、社会资源的优化配置，推动区域城投不断放大国有资本功能、提高国有资本配置效率、提升国有资本控制力和影响力。融资及偿债能力的主要评级指标如下：

“信用评级”指标重点考察信用评级的等级，市场认可的资本市场融资能力。

“直接融资”指标重点考虑直接融资占比、融资成本、引入社会资本等因素。

“偿债能力”指标重点考虑资产负债率、已获利息倍数、速动比率等指标

“国资证券化”指标重点考虑资产证券化率、企业上市等因素。

“混合所有制改革”指标重点考虑“混改”数量、“混改”质量等因素。

4.业务竞争力与运营能力要强

除发挥公益性职能外，提升国有资本运营效率、提高国有资本回报同样作为城投的经营目标，通过降成本、降负债、提效益、提能力，提升资产经营能力和价值创造能力，实现国有资本合理流动和保值增值。同时，要扩大行业影响力，带动区域内其他企业发展。业务竞争力与运营能力可从业务的内部资源支撑、业务的外部资源支撑、规模增长、盈利能力、资产效率、成本控制六个方面建构评价体系。

“业务的内部资源支撑”指标重点考虑业务人才优势、资产优势、知识产权、研发投入、土地资源、特许经营权资源支撑。

“业务的外部资源支撑”重点考虑政策资源整合情况、社会资本整合情况、合作伙伴资源整合情况。

“规模增长”指标重点考虑资产总额、营业收入、国有资本保值增值率、营业增长率等因素。

“盈利能力”指标重点考虑净资产收益率、总资产报酬率、经济增加值率、营业利润率等因素。

“资产效率”指标重点考虑总资产周转率、应收账款周转率、流动资产周转率等因素。

“成本控制”指标重点考虑成本费用利润率、融资成本费用率等因素。

5.管理能力要强

城投公司作为经营主体，应聚焦完善法人治理、优化集团管控、深化三项制度改革，形成规范完善的现代国有企业制度、灵活高效的市场化经营机制、以管资本为主的国资监管体系，不断提升现代治理水平。管理能力指标体系可从法人治理、集团管控、三项制度改革三方面构建。

“法人治理”指标重点考虑公司治理的组织建设、组织运作情况、决策质量等因素。

“集团管控”指标重点考虑压缩企业层级、精简管理机构、分类分级授权、实施信息化管控等因素。

“三项制度改革”指标重点考虑市场化选聘情况，市场化的差异化薪酬设计情况、特色化的激励机制情况等因素。

三、结语

城投公司作为地方政府的投融资平台，是推动经济社会高质量发展的重要力量，应积极优化整合资源，提高信用等级，持续提升资本运作和经营管理水平，不断做实做大做强，在基础设施建设、产业发展、公共服务等方面更好发挥对地方的引导带动与主力支撑作用。

作者：李志坚  河北省城市建设投融资协会专家委秘书长